Aplicação do salário mínimo na remuneração dos servidores públicos

A aplicação do salário mínimo na remuneração dos servidores públicos, já foi objeto de muitos questionamentos e debates jurídicos, porém, há tempos que as principais discussões acerca da sua aplicação à remuneração dos servidores públicos já está pacificada nos tribunais, em especial pela atuação do STF na solução de temas conflituosos.

Atualmente, vigora o entendimento manifesto do STF de que os servidores públicos, independente das esferas de governo municipal, estadual, distrital ou federal, e independente da edição de lei locais destes entes, os seus servidores possuem o direito garantido a receber uma remuneração de no mínimo um salário mínimo.

Neste sentido, importante destacar que a garantia do salário mínimo diz respeito à remuneração dos servidores, e não do vencimento ou vencimento base.

Para melhor compreensão, deve-se entender as diferenças de conceitos de remuneração e vencimento ou vencimento base.

Remuneração = É o conjunto de vantagens habitualmente atribuídas ao servidor em contrapartida dos serviços prestados. Portanto, o conceito de remuneração diz respeito a soma de todas as vantagens recebidas pelo servidor, o que inclui na soma o vencimento ou vencimento base, adicionais de tempo de serviço, adicionais de assiduidade, gratificações e outros.

Vencimento ou Vencimento base = É uma verba paga ao servidor pelo exercício do cargo a que exerce, sendo que geralmente esta verba serve de base de cálculo para outras vantagens dos servidores. Em muitos órgãos, o vencimento ou vencimento base é configurado como a remuneração inicial da carreira, sobre a qual servirá de base de cálculo para outras vantagens adquiridas ao longo da vida funcional.

Pois bem, superados estes conceitos, vamos ao que entende o STF na aplicação do salário mínimo aos servidores públicos.

Inicialmente, vale citar a Súmula Vinculante 4, editada pelo STF no ano de 2008, que dispõe o seguinte enunciado:

Súmula Vinculante 4 - Salvo nos casos previstos na Constituição, o salário mínimo não pode ser usado como indexador de base de cálculo de vantagem de servidor público ou de empregado, nem ser substituído por decisão judicial.

Da redação do enunciado, observa-se que já é possível traçar a linha de entendimento geral do STF na aplicação do salário mínimo.

Ao dizer que o salário mínimo não poder ser usado como indexador de base de cálculo de vantagem de servidor público, implicitamente o STF está dizendo que o vencimento base não pode ser vinculado ao salário mínimo, pois, conforme explicado na conceituação acima, o vencimento ou vencimento base geralmente será sempre a base de cálculo para outras vantagens dos servidores públicos, tais como adicionais de tempo de serviço, assiduidade e outros. Portanto, qualquer vinculação de vantagens do servidor ao salário mínimo será tida como inconstitucional.

Ademais, o próprio texto da Constituição Federal de 1988 prevê a vedação a qualquer tipo de vinculação do salário mínimo.

Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social:

IV - salário mínimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender a suas necessidades vitais básicas e às de sua família com moradia, alimentação, educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social, com reajustes periódicos que lhe preservem o poder aquisitivo, sendo vedada sua vinculação para qualquer fim;

Adicionalmente, em 2009 o STF editou uma nova Súmula Vinculante de número 15, que dispõe o seguinte enunciado:

Súmula Vinculante 15 - O cálculo de gratificações e outras vantagens do servidor público não incide sobre o abono utilizado para se atingir o salário mínimo.

Embora pareça complexo, o enunciado é de simples interpretação e apenas ratifica um entendimento que já estava implícito na Súmula Vinculante 4.

Basicamente o STF está dizendo na SV 15, que qualquer gratificação ou outras vantagens do servidor público, não serão calculadas sobre o abono utilizado para se atingir o salário mínimo. Ora, mas que abono é esse? Abono foi o termo utilizado pelo STF para se referir ao complemento que é pago aos servidores que possuem remuneração abaixo de um salário mínimo. Ex.: Se um servidor tem remuneração prevista de R$ 1.000,00, sendo que o salário mínimo é R$ 1.500,00, será pago uma verba de complemento no valor de R$ 500,00 para que a remuneração no servidor atinja o valor do salário mínimo de R$ 1.500,00 (números exemplificativos).

Desta forma, o STF disse mais uma vez que não é possível vincular as vantagens do servidor sobre o salário mínimo, e que nenhuma vantagem pode ser calculada sobre o complemento que se destina a garantir o salário mínimo no total da remuneração. Portanto, não é possível calcular adicionais de tempo de serviço, assiduidade e outros utilizando-se da previsão do salário mínimo e sobre ele.

Em conjunto com a SV 15, o STF também editou no ano de 2009 a Súmula Vinculante 16, que dispõe o seguinte enunciado:

Súmula Vinculante 16 - Os artigos 7º, IV, e 39, § 3º (redação da EC 19/98), da Constituição, referem-se ao total da remuneração percebida pelo servidor público.

Do enunciado da SV 16, observa-se mais uma vez o STF ratificando o entendimento da SV 4 e 15 para que não pairem dúvidas sobre a interpretação sobre o conceito e função do salário mínimo.

A SV 16 cita o art. 7º, inciso IV da CF/88, dispositivo este que já foi transcrito acima e que é o dispositivo que introduziu na Constituição Federal o salário mínimo. Cita ainda, o art. 39, §3º, dispositivo este que prevê a aplicação do salário mínimo não somente à iniciativa privada e empregados públicos, mas também aos servidores públicos da união, estados, distrito federal e municípios.

Após referenciar a estes dispositivos, a SV 16 ratifica mais uma vez o entendimento de que a garantia do salário mínimo é atinente ao total da remuneração do servidor público, e não sob o vencimento ou vencimento base.

Desta forma, para fins de cálculo prático da garantia do salário mínimo, deve-se somar todas as vantagens que compõem a remuneração do servidor, e caso a soma total não atinja o salário mínimo, deve-se pagar um complemento ou abono para que o total da remuneração seja exatamente o valor do salário mínimo.

Superada a questão da incidência do salário mínimo no cálculo da remuneração dos servidores, surgiu perante o STF uma outra questão. O servidor público que exerce carga horária reduzida, teria garantido a percepção do salário mínimo? Exemplificando, um servidor público que trabalha 40 horas semanais, e outro que trabalha 20 horas semanais, teriam eles a garantia ao mesmo valor do salário mínimo?

A resposta foi exarada em dois julgamentos, o primeiro no ano de 2014, e o segundo no ano de 2016 sob o tema de nº 900, dos quais restou consignado:

Vê-se que o direito constitucional à remuneração não inferior ao salário mínimo, aplicável ao servidores em razão do art. 39, § 3º, da Constituição Federal, não comporta exceções. Assim, esse entendimento é de ser conferido no caso do servidor que trabalha em regime de jornada reduzida. Ressalte-se que a previsão constitucional da possibilidade de redução da jornada de trabalho não afasta nem tempera a aplicabilidade da garantia constitucional do salário mínimo. Com efeito, possíveis distorções entre a remuneração dos servidores que exerçam jornada normal e jornada reduzida devem ser sanadas pelo legislador ordinário e pela Administração Pública, em observância aos ditames constitucionais sobre o tema. [AI 815.869 AgR, rel. min. Dias Toffoli, 1ª T, j. 4-11-2014, DJE 230 de 24-11-2014.]

Direito constitucional e administrativo. Servidor público. Possibilidade de recebimento de remuneração inferior a um salário mínimo por servidor público que labora em jornada de trabalho reduzida. Repercussão geral reconhecida. [RE 964.659 RG, rel. min. Dias Toffoli, P, j. 9-6-2016, DJE 167 de 10-8-2016, Tema 900.]

Destas decisões acima transcritas, restou decidido pelo STF, sem dar muita solução à problemática, que independente da jornada de trabalho do servidor, todos devem ter garantido a remuneração de no mínimo um salário mínimo, sendo que eventuais distorções entre a remuneração de diferentes jornadas devem ser sanadas pelo legislador e pela administração pública.

Por fim, vale colacionar ainda a redação de algumas decisões do STF sobre o tema salário mínimo e servidores públicos:

Ambas as Turmas da Corte, seguindo a orientação firmada pelo Plenário, corroboraram o entendimento de que a remuneração total do servidor, e não o seu salário-base, é que não pode ser inferior ao salário mínimo. [RE 582.019 QO-RG, voto do rel. min. Ricardo Lewandowski, P, j. 13-11-2008, DJE 30 de 13-2-2009, Tema 142.]

(...) a jurisprudência dessa Suprema Corte é pacífica no sentido de que “a garantia do salário mínimo, prevista no art. 7º, IV, c/c art. 39, § 3º, da Constituição Federal, é alusiva ao total da remuneração do servidor, incorrendo em inconstitucionalidade material o dispositivo que vincula tal garantia ao vencimento básico” (ADI 751/GO, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJe de 22/5/2019). O entendimento foi afirmado na Tese 142 de repercussão geral (RE 582019 QO-RG, Rel. Min. Ricardo Lewandowski. Plenário, DJe de 13/2/2009) e está consubstanciado na Súmula Vinculante 16, de observância obrigatória não apenas pelos demais órgãos do Poder Judiciário, como também pela administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal (CF/1988, art. 102-A, caput). (...) Entendo, ainda, devidamente demonstrado o risco à economia do Estado do Rio Grande do Norte, porquanto a execução da decisão ora objurgada determina o pagamento de vencimento básico indexado ao valor do salário mínimo, resultando no pagamento de verbas de natureza alimentar, o que, somada à circunstância de ser percebida por servidor por força de ordem judicial, afasta a restituição aos cofres públicos (v.g. MS 26085/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, DJe de 13/6/2008). (...) Ante o exposto, defiro o pedido para suspender a execução da decisão do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte (...). [SS 5.248, rel. min. presidente Dias Toffoli, dec. monocrática, j. 20-11-2019, DJE 257 de 26-11-2019.]

(...) o Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o RE 572.921/RN e o RE 582.019/SP, ambos da relatoria do ministro Ricardo Lewandowski, reconheceu a existência da repercussão geral das matérias constitucionais versadas nestes feitos e reafirmou a jurisprudência dominante nesta Corte no sentido de que a garantia de percepção de salário mínimo conferida ao servidor por força dos arts. 7º, IV, e 39, § 3º, da CF/1988 corresponde à sua remuneração total e não apenas ao vencimento básico, que pode ser inferior ao mínimo, e, também, que sobre o abono pago para atingir o salário mínimo não devem incidir as gratificações e demais vantagens pecuniárias, sob pena de ofensa ao art. 7º, IV, da CF/1988. (...) Nesse contexto, o Supremo Tribunal Federal aprovou os enunciados das Súmulas Vinculantes 15 e 16 (...). [RE 499.937 AgR, voto do rel. min. Dias Toffoli, 1ª T, j. 25-10-2011, DJE 228 de 1º-12-2011.]

Em casos semelhantes ao dos presentes autos, em que se discute a possibilidade de pagamento de vencimentos proporcionais de servidores em valor inferior ao salário mínimo, esta Corte tem se pronunciado no sentido de que os proventos proporcionais pagos a servidor aposentado não podem ter valor inferior ao salário mínimo. (...) Embora os precedentes citados tratem do pagamento de proventos de aposentadoria proporcionais ao tempo de serviço, entendo que se amoldam perfeitamente ao presente caso, pois a questão de fundo é a mesma, impossibilidade de pagamento de remuneração proporcional de servidores públicos, inativos ou não, em valor inferior ao salário mínimo. [RE 547.281, rel. min. Ellen Gracie, dec. monocrática, j. 6-4-2011, DJE 76 de 26-4-2011.]